Λειτουργικές Αστικές Περιοχές: ορισμοί και μεθοδολογία προσδιορισμού τους

http://observatory.egnatia.gr/reports/2008/summary%20FUAs_final.pdf

Εισαγωγή

Το ερευνητικό αντικείμενο του παρόντος κειμένου εργασίας αφορά τον προσδιορισμό των ακτίνων επιρροής των πρωτευουσών των Νομών της ηπειρωτικής Ελλάδας και της Κρήτης. Η μεθοδολογία που ακολουθείται βασίζεται σε ήδη υπάρχουσες, οι οποίες εφαρμόζονται με επιτυχία σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Η μεθοδολογία αυτή καλύπτει τον προσδιορισμό τόσο των υφιστάμενων λειτουργικών ορίων των μελετούμενων αστικών κέντρων, όσο και των δυνητικών λειτουργικών ορίων τους.

Το παρόν κείμενο εργασίας περιλαμβάνει δύο κεφάλαια: Στο πρώτο κεφάλαιο γίνεται μια θεωρητική προσέγγιση της έννοιας των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών. Στο δεύτερο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι μεθοδολογίες που επιλέχθηκαν προκειμένου να προσδιοριστούν τόσο οι Λειτουργικές Αστικές Περιοχές, όσο και οι Δυνητικές Λειτουργικές Αστικές Περιοχές, καθώς και τα συμπεράσματα που προκύπτουν από αυτές.

1. Λειτουργικές Αστικές Περιοχές: ορισμοί και μεθοδολογία προσδιορισμού τους

Για πρώτη φορά στην Ευρώπη, η έννοια των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών (FUR) αναπτύσσεται από τους Hall και Hay το 1980, υποστηρίζοντας ότι τα πραγματικά όρια των πόλεων καθορίζονται από οικονομικά χαρακτηριστικά. Ο ορισμός αυτός παραπέμπει στην έννοια των (τυποποιημένων) Μητροπολιτικών Στατιστικών Περιοχών που χρησιμοποιούνται στις ΗΠΑ, όπου οι Λειτουργικές Περιοχές καθορίζονται βάσει των πυρήνων των πόλεων, που  συγκεντρώσεις απασχόλησης, και των λοιπών περιοχών από τις οποίες οι περισσότεροι μετακινούμενοι (commuters) «ταξιδεύουν» καθημερινά προς τον εκάστοτε πυρήνα. Αργότερα, το 1989, ο Cheshire και ο Hay παρείχαν μια πιο λεπτομερή περιγραφή του ορισμού τους, σύμφωνα με την οποία οι FURs καθορίζονται βάσει των πυρήνων των πόλεων που προσδιορίζονται από τις συγκεντρώσεις της απασχόλησης και λαμβάνοντας υπ’όψιν τις περιοχές από τις οποίες οι καθημερινά μετακινούμενοι ρέουν στον πυρήνα απασχόλησης σε μεγαλύτερο βαθμό απ’ ότι σε κάποιον άλλο πόλο έλξης εργασίας.

Στο Σχέδιο Ανάπτυξης Κοινοτικού Χώρου (ΣΑΚΧ, 1999), ο όρος «Λειτουργική Αστική Περιοχή» εμφανίζεται με τον ορισμό των EFUAs (European Functional Urban Areas). Στην ουσία, το ΣΑΚΧ μελετά την έννοια της πολυκεντρικότητας (αστικά κέντρα με πολλαπλούς πυρήνες) και την προσαρμόζει στην έννοια των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών. Το ΣΑΚΧ, δηλαδή, χρησιμοποιεί την έννοια των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών ως βάση για να ορίσει τις αστικές περιοχές. Έτσι, αναφέρει ότι «δουλεύοντας πάνω στη βασική ιδέα ότι η επικράτεια μιας χώρας αποτελείται από ένα σύνολο παρακείμενων λειτουργικών περιοχών, η αστική  αγοράς εργασίας, και έναν ή περισσότερους περιαστικούς χώρους που διαφοροποιούνται από τον πυρήνα, όσον αφορά την πυκνότητα πληθυσμού και τον αριθμό επαγγελμάτων και από την απόσταση που διανύει ο μέσος κάτοικος με σκοπό την εργασία» (ΣΑΚΧ, 1999, σελ. 19).

Η περιγραφή του Ευρωπαϊκού αστικού συστήματος απαιτεί την αναγνώριση κοινών κριτηρίων. Στην επιλογή τέτοιων κριτηρίων, τα «λειτουργικά» κριτήρια (π.χ. οι μετακινήσεις για εργασία, κ.α.) είναι, για πολλούς λόγους, καλύτεροι δείκτες από τα «φυσικά» κριτήρια (π.χ. αριθμός κατοίκων, έκταση περιοχής, κ.ά.). Έτσι, έγινε μια προσπάθεια προκειμένου να καθοριστεί ένας κοινός ορισμός και μια απεικόνιση των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών (Functional Urban Areas – FUAs) σε ένα διευρυμένο ευρωπαϊκό επίπεδο (ΕΕ27 + Νορβηγία και Ελβετία). Ακολουθώντας ένα τέτοιο κοινό ορισμό, καθορίστηκαν 1.595 Λειτουργικές Αστικές Περιοχές (ESPON, 2002).

1.1. Λειτουργικές Αστικές Περιοχές στον Ευρωπαϊκό χώρο

Η ανάλυση των παραπάνω 1.595 FUAs στα πλαίσια του ευρωπαϊκού προγράμματος ESPON, επιβεβαίωσε ότι υπάρχει πυκνή αστική δόμηση στα κεντρικά σημεία της Ευρώπης, η οποία επεκτείνεται από το Ηνωμένο Βασίλειο μέχρι την Ολλανδία, το Βέλγιο, τη δυτική Γερμανία και τη βόρεια Γαλλία, και συνεχίζει τόσο δυτικά των Άλπεων προκειμένου να περιλάβει την Ιταλία, όσο και ανατολικά προς την Δημοκρατία της Τσεχίας, τη νότια Πολωνία, τη Σλοβακία και την Ουγγαρία. Οι χώρες που βρίσκονται νοτιότερα και βορειότερα από τις προαναφερόμενες καταγράφουν λιγότερο πληθυσμό και έχουν λιγότερο πυκνά αστικά συστήματα.

Αυτό παρατηρείται ειδικά στην Ιρλανδία, τις βόρειες περιοχές του Ηνωμένου Βασιλείου, την Νορβηγία, την Σουηδία, την Φιλανδία, την Εσθονία, την Λετονία και την Λιθουανία. Ανάλογα χαρακτηριστικά παρατηρούνται και σε τμήματα της Ισπανίας, της Ελλάδας, της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας.

Οι FUAs θεωρούνται ως οι περιοχές οι οποίες κατοικούνται από ανθρώπους που μετακινούνται καθημερινώς για εργασία σε κοντινό αστικό κέντρο. Κυρίως είναι αποτέλεσμα της συσσώρευσης του εργατικού δυναμικού στα προάστια. Αν μια ορισμένη μερίδα του εργατικού δυναμικού σε ένα προάστιο είναι άνθρωποι που δουλεύουν σε άλλο αστικό κέντρο, τότε η συγκεκριμένη περιοχή θεωρείται ότι συνδέεται λειτουργικά με την πόλη στην οποία δουλεύει το μεγαλύτερο ποσοστό από αυτούς. Αυτή η προσέγγιση φαίνεται να είναι κατάλληλη για τον ορισμό αυτών των περιοχών. Σε πολλές διεθνείς μελέτες, ο δείκτης μετακινούμενων για εργασία χρησιμοποιείται ώστε να καθοριστεί εάν ο συγκεκριμένος δήμος είναι «συνδεδεμένος» σε ένα αστικό κέντρο ή όχι.

Κατά κοινή ομολογία, οι μεγάλες FUAs συγκεντρώνονται στο «Ευρωπαϊκό Πεντάγωνο» (Λονδίνο, Παρίσι, Μιλάνο, Μόναχο, Αμβούργο), αλλά υπάρχουν επεκτάσεις που φτάνουν νότια στη Βόρεια Ιταλία και στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, όπου υπάρχουν ισχυρές συγκεντρώσεις από μεγάλες αστικές συσσωρεύσεις. Στις περιφερειακές χώρες της Ευρώπης, οι περισσότερες από τις μεγάλες αστικές συσσωρεύσεις εμφανίζονται περισσότερο απομονωμένες

Οι περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες ορίζουν τις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές με βάση τις μετακινήσεις για εργασία, χρησιμοποιώντας όρους όπως travel-to-work areas, commuting catchment areas, commuting zones ή functional urban regions. Οι ορισμοί σε αυτές τις περιπτώσεις βασίζονται πάνω σε εθνικές στατιστικές. Παρ’ όλ’ αυτά, η Γερμανία, το  της Τσεχίας, η Βουλγαρία και μερικώς η Ισπανία και η Πορτογαλία στερούνται επίσημου ορισμού του όρου, καθώς το επίπεδο του αστικού σχεδιασμού τους περιορίζεται στα διοικητικά όρια των πόλεων. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η οριοθέτηση των FUAs βασίστηκε ολοκληρωτικά σε εκτιμήσεις ειδικών. Αν και η έννοια της FUA δεν χρησιμοποιείται στις παραπάνω χώρες, είναι πολύ σημαντική για χώρες, όπως η Αυστρία, η Κύπρος, η Τσεχία, η Δανία, η Φιλανδία, η Γαλλία, η Γερμανία, η Ουγγαρία, η Ιταλία, η Λιθουανία, η Νορβηγία, η Ολλανδία, η Σλοβακία,

η Σλοβενία, η Σουηδία, η Ελβετία, το Ηνωμένο Βασίλειο και αναμφίβολα το Βέλγιο, από τη στιγμή που ο αστικός σχεδιασμός καλύπτει τις διευρυμένες Λειτουργικές Αστικές Περιοχές σ’ αυτές τις χώρες (ESPON 1.1.1/ Polycentricm, 2004). Επίσης, κατά τη χάραξη των Ευρωπαϊκών πολιτικών όσον αφορά χωροταξικά και πολεοδομικά θέματα, παρατηρείται περισσότερο εστίαση στις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές (Functional Urban Areas – FUAs) παρά στις διοικητικές απεικονίσεις των δήμων που διαφέρουν σημαντικά στον Ευρωπαϊκό χώρο.

Γενικά η έννοια της Λειτουργικής Αστικής Περιοχής παρέμεινε ασαφώς καθορισμένη ως μια αστική περιοχή ή πυρήνας δήμου και εξαρτώμενοι εργασιακά γειτονικοί οικισμοί (ESPON 1.1.1, 2004). Πιο συγκεκριμένα δεδομένα από καθημερινές μετακινήσεις για εργασία (commuting data) σε επίπεδο NUTS 5 λαμβάνονται ως αναγκαία προϋπόθεση για τον ορισμό των FUAs, αλλά δεδομένα σε αυτό το επίπεδο είναι διαθέσιμα σε κριμένες μόνο χώρες και ειδικότερα στην Αυστρία, το Βέλγιο, τη Δανία, τη Φιλανδία, τη Γαλλία, το Λουξεμβούργο, τη

Νορβηγία και τη Σουηδία.

Έτσι, έγινε μια πρώτη προσπάθεια να δοθούν οι εθνικοί ορισμοί των «Λειτουργικών Αστικών Περιοχών», με απώτερο σκοπό να εισαχθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση ένας κοινός ενιαίος ορισμός που θα κάλυπτε τις ανάγκες όλης της ευρωπαϊκής επικράτειας, κυρίως σε συσχέτιση με τις περιοχές που παρατηρείται έντονο το φαινόμενο της κινητικότητας της εργασίας (ESPON 1.1.1, 2004). Τα διαθέσιμα κριτήρια ήταν η προσέγγιση των καθημερινών μετακινήσεων και της πυκνότητας των οικονομικών δραστηριοτήτων των πόλεων. Περισσότερο αντιπροσωπευτική κρίθηκε αυτή των καθημερινών μετακινήσεων. Έτσι, αρχικά για κάθε χώρα έγινε μια προσπάθεια να δοθεί ένας ορισμός των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών που, τουλάχιστον για το αρχικό στάδιο, θα κάλυπτε τις ανάγκες της εκάστοτε χώρας.

Μια παραπάνω πρόκληση στις στατιστικές προέκυψε καθώς υπολογίστηκε ότι περίπου το 23% του πληθυσμού των ήδη χαρακτηρισμένων «Λειτουργικών Περιοχών» κινείται πέρα από τα εθνικά όρια, με μέγιστη χρονοαπόσταση τα 45  λεπτά ταξιδιού. Αυτές οι προοπτικές, βέβαια, δεν λαμβάνονται υπ’ όψιν στις μελέτες.

Στην Ελλάδα οι λειτουργικές περιοχές καθορίζονται μόνο σε ακαδημαϊκό επίπεδο. Αναφέρονται ως «Λειτουργικές Αστικές Περιφέρειες» (Functional Urban Regions – FURs). Μια εκτίμηση αναφέρει πως στην Ελλάδα, ο μέσος πληθυσμός των FURs είναι 154.312 κάτοικοι, ενώ το ποσοστό των κατοίκων επί του εθνικού πληθυσμού που ζουν σε αυτές ανέρχεται στο 65%. (ESPON 1.1.1, 2004). Χαρακτηριστικό, τέλος, είναι πως στο «Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης» (31 Ιουλίου 2007) αναφέρεται ρητώς η αναγκαιότητα καθορισμού των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών. Συγκεκριμένα, το ΓΠΧΣΑΑ προβλέπει «τον ανασχεδιασμό του χάρτη των υφισταμένων διοικητικών επιπέδων

της χώρας με βάση ευρύτερα πολιτικά, λειτουργικά και αναπτυξιακά κριτήρια, ώστε να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της εδαφικής, κοινωνικής και οικονομικής συνοχής και να προάγει τη συνολική ανταγωνιστικότητα του εθνικού χώρου».

1.2.Κριτήρια για τον καθορισμό των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών

Από τη στιγμή που υιοθετήθηκε ένας ορισμός των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών, το ερώτημα που προκύπτει έγκειται στο ποια είναι τα βασικά χαρακτηριστικά για τον προσδιορισμό τους και την ανάπτυξη ουσιωδών τυπολογιών. Γενικά, μπορούμε να πούμε ότι  προσπάθεια, το πρόγραμμα ESPON συνδέει τις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές με μια σειρά από χαρακτηριστικά που αναφέρονται στον αριθμό των κατοίκων, στις μεταφορές, στο ανώτερο επίπεδο εκπαίδευσης, στις λειτουργίες λήψης αποφάσεων, στη διοίκηση, στη βιομηχανία και στις τουριστικές λειτουργίες.

Για καθένα από αυτά τα χαρακτηριστικά, κάθε αστική περιοχή που εξετάστηκε από το ESPON ταξινομήθηκε λαμβάνοντας υπ’ όψιν τη σημαντικότητά της. Για το αν δηλαδή έχει διεθνή, εθνική ή περιφερειακή σημασία. Έπειτα, τα χαρακτηριστικά αυτά συγχωνεύτηκαν σε μία ενιαία τυπολογία για τις αστικές περιοχές. Το αποτέλεσμα που προέκυψε από αυτή την εργασία ήταν η πρώτη εικόνα του αστικού συστήματος στην Ευρώπη βασισμένο στις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές και σε ένα αριθμό επιλεγμένων λειτουργιών (ESPON, 2004).

Οι προϋποθέσεις που καθιστούν μια περιοχή «λειτουργική» (FUA) σύμφωνα με το πρόγραμμα ESPON είναι: 1) Η FUA είναι περιοχή με πληθυσμό πάνω από 50.000 κατοίκους, ενώ ο πυρήνας της πρέπει να έχει πάνω από 15.000 κατοίκους.

Αυτό αποκλείει τις περιοχές που είναι τεχνητά μεγάλες, αραιοκατοικημένες και με μικρό πυρήνα. 2) Οι FUAs πρέπει να έχουν πληθυσμό πάνω από το 0,5% του εθνικού, ενώ το αστικό τους κέντρο θα πρέπει να είναι πάλι πάνω από 15.000 κατοίκους. Συνεπώς, στις χώρες με λίγο πληθυσμό θα λαμβάνονται υπ’ όψιν και μικρότερες FUAs. 3) Ως FUAs θα χαρακτηρίζονται και μικρότερες περιοχές (που πληρούν τις παραπάνω προϋποθέσεις), αρκεί να έχουν τις βασικές υποδομές σε μεταφορές, κυρίαρχη θέση σε σημαντικές αποφάσεις για την περιφέρεια και να έχουν περιφερειακή σημασία σε διοικητικές, τουριστικές και βιομηχανικές λειτουργίες.

2. Λειτουργικές Αστικές Περιοχές στην Ελλάδα

Σε αυτό το κεφάλαιο της μελέτης γίνεται μια προσπάθεια να προσδιοριστούν τα όρια των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών (FUR) των πρωτευουσών των Νομών της Ελλάδας. Συγκεκριμένα, εξετάζονται σαράντα δύο (42) Νομοί οι οποίοι εντάσσονται σε δέκα (10) Περιφέρειες (ηπειρωτική Ελλάδα και Κρήτη).

Για το σκοπό αυτό η μελέτη αναπτύσσει μια συγκεκριμένη μεθοδολογία, που περιγράφεται στην υποενότητα 2.1.1, σύμφωνα με την οποία κρίνεται ποιοι Δήμοι εντάσσονται στην Λειτουργική Αστική Περιοχή του κάθε αστικού κέντρου. Σε μια δεύτερη φάση, η μελέτη υιοθετεί τη μεθοδολογία των χρονοαποστάσεων του προγράμματος ESPON (PUSH) για τον προσδιορισμό των Δυνητικών Λειτουργικών Αστικών Περιοχών κάθε πρωτεύουσας νομού, δηλαδή της δυνατότητας επέκτασης της κάθε Λειτουργικής Αστικής Περιοχής. Αυτή η διαδικασία των δύο προσεγγίσεων, θα αποφέρει σημαντικά συμπεράσματα σχετικά με τις επιρροή των μελετώμενων αστικών κέντρων στις γύρω περιοχές

2.1. Προσδιορισμός Λειτουργικών Αστικών Περιοχών στην Ελλάδα

2.1.1. Μεθοδολογία

Το κριτήριο που λαμβάνεται στην παρούσα εργασία προκειμένου να προσδιοριστούν οι Λειτουργικές Αστικές Περιοχές είναι οι καθημερινές μετακινήσεις του πληθυσμού για εργασία. Τα διαθέσιμα δεδομένα στην Ελλάδα είναι αυτά της απογραφής της ΕΣΥΕ του 2001, τα οποία αναφέρονται σε επίπεδο ΟΤΑ (LAU1). Στη βάση δεδομένων καταγράφονται μόνο οι καθημερινές μετακινήσεις του πληθυσμού για εργασία, στην περίπτωση που ο δήμος κατοικίας διαφέρει από αυτόν της εργασίας (εξωτερικά μετακινούμενοι – outcommuters).

Οι Περιφέρειες Βορείου και Νοτίου Αιγαίου, καθώς και αυτή των Ιονίων Νήσων δε συμπεριλαμβάνονται σε αυτήν τη μελέτη, καθώς ύστερα από παρατηρήσεις δεν παρατηρείται αξιοσημείωτη ροή καθημερινά μετακινούμενων προς άλλα νησιά, οπότε τις περισσότερες φορές η Λειτουργική Αστική Περιοχή της κάθε πρωτεύουσας νομού είναι τα όρια του ίδιου του νησιού.

Ως κριτήριο για το εάν ένας δήμος αποτελεί μέρος μιας Λειτουργικής Αστικής Περιοχής λήφθηκε το ποσοστό του 10% του μετακινούμενου πληθυσμού επί του οικονομικά ενεργού πληθυσμού του ΟΤΑ από τον οποίο προέρχεται. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση που ένας ΟΤΑ «στέλνει» πληθυσμό με σκοπό την εργασία πάνω από το 10% του οικονομικά ενεργού του πληθυσμού σε μια πρωτεύουσα νομού, τότε θεωρείται ότι επηρεάζεται άμεσα από τη συγκεκριμένη πρωτεύουσα και ότι συνδέεται λειτουργικά με αυτή. Στην περίπτωση των πόλεων που έχουν Πολεοδομικά Συγκροτήματα (ΠΣ) συγχωνεύονται οι δήμοι που τα αποτελούν, και οι μετακινήσεις για εργασία μεταξύ αυτών θεωρούνται ως εσωτερικές και δε

λαμβάνονται υπ’ όψιν, δηλαδή θεωρούνται ως ένα ενιαίο σύνολο. Ύστερα από τον προσδιορισμό όλων των ΟΤΑ με βάση το κριτήριο του 10% του οικονομικά ενεργού πληθυσμού, προσδιορίζονται τα όρια της κάθε λειτουργικής αστικής περιοχής.

Παρόμοια μεθοδολογία έχει εφαρμοσθεί από το πρόγραμμα ESPON στη Γαλλία, τη Σουηδία και τη Φιλανδία (ESPON 1.1.1, 2004, σελ.56).

Για όλους τους υπολογισμούς και τη χωρική ανάλυση των δεδομένων χρησιμοποιείται το λειτουργικό πρόγραμμα ArcGIS 9.2. Στη συνέχεια, με τη βοήθεια του υποβάθρου των ΟΤΑ της Ελλάδας και με τη συσχέτιση αυτού με τα επεξεργασμένα δεδομένα προκύπτουν τα ζητούμενα όρια. Έτσι, προκύπτουν τα πολύγωνα που ουσιαστικά απεικονίζουν τα όρια των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών στον Ελλαδικό χώρο.